필리핀에 수출된 전자개표기는 일련번호부여기능, 위조방지기능등의 일련의 검증장치가 있는 것입니다.
내수용에는 없습니다.
있던 것을 선관위의 요청으로 없애버렸습니다.
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한국산 전자개표기 필리핀 대법원 판결문[전문번역]
한국산 전자 개표기 무엇이 문제인가
전문번역: 김필재 기자 spooner1@hanmail.net
전원합의부 (EN BANC)
[G.R. No. 159139. January 13, 2004]
▲신청인: 필리핀 정보기술재단, Ma. Corazon M. Akol, Miguel Uy, Edurado H. Lopez, Augusto C. Lagman, Rex C. Drilon, Miguel Hilado, Ley Salcedo, Manuel Alcuaz
▲피신청인: 필리핀 선거관리위원회(COMELEC*이하 선관위)의장 Benjamin Abaros Sr.; 선관위 입찰 및 재정 위원회 의장 Edurado D. Mejos와 임원 Gideon De Guzman, Jose F. Balbuena, Lamberto P. LLamas와 Bartolome sinocruz Jr.; 메가패시픽 e-솔루션; 메가 패시픽 콘소시엄
판 결 문 (Decision)
Panganiban, J.:
(1)헌법과 법률에 위배되며 (2)일관성 없고 가변적이며, 악의적-개인적 편의에 의해 처리된 중대한 재량권(discretion)의 남용이 자행됐다. 본 사건에서 선관위는 주 계약과정에서 분명한 법적-법률적(법리적) 위반을 저질렀을 뿐만 아니라 선관위 자체 입찰 규정 및 절차를 무시했음을 인정했다. 선관위는 2004년 선거에 사용될 선거관리용 전자개표기(the automation of the counting and canvassing of the ballots)입찰과정에서, 입찰에 참여하지 않았던 ‘메가 퍼시픽 컨소시엄’(MPC)에게 구축사업을 낙찰했다. 그 결과 투표기관(poll body)은 입찰 과정에는 참여했으나 자격 조건은 갖추지 못했던 ‘메가 퍼시픽 e-솔루션’과 사실상의 자동화 계약에 합의했다.
선관위는 10억 페소가 들어가는 이 사업을 시행하면서 의무적인 재정적, 기술적, 법적 요구사항과 관련하여 적절한 검토 및 확인을 거치지 않은 채 납득할 수 없을 정도로 서둘러(haste)발주했다. 또한 선관위는 발주 당시 선거의 안전성 확보를 위해 지정된 8가지 요건(특히 아래 3가지 항목)을 갖추지 못했음에도 불구하고 우선적으로 컴퓨터 하드웨어 및 소프트웨어를 접수했다.
▲그들의 (기계는) 선관위가 자체적으로 설정한 기준인 99.9995 퍼센트의 정확도가 나오지 않았다.
▲그들의 (기계는) 다양한 개표 또는 통합차원 사전에 입력된 결과들을 탐지해내지 못했으며 그와 같은 결과들이 다시 재입력 되는 것을 차단하지 못했다.
▲그들의 (기계는) 각각 다른 수준의 집계/개표 과정에서 법이 규정한 감사 추적(audit trail)을 자료의 손실 없이 출력해 내지 못했다.
전술(前述)한 법률상의 위반과 선관위의 명백한 재량권 남용으로 인해 본 법정은 문제의 결정문(Resolution)과 주계약을 무효화하기 위한 ‘헌법적 의무’를 이행할 수밖에 없다는 결론에 도달했다. 선관위의 불법적이며 경솔하고 성급한 결정은 법과 법리학적 기준을 모독하는 행위일 뿐만 아니라 투표기관의 자동개표수행능력에 대해 심각한 의문을 던져주기 까지 했다. 실로 민주주의의 핵심이자 정신이라 할 수 있는 선거가 공신력 있고, 질서정연하고, 평화롭게 치러져야 함에도 불구하고 선관위의 불법적인 재량권 남용은 이를 위험에 빠지게 했다.
사 건 (The Case)
본 진정서(petition)는 법원규칙(Rules of Court) 제65조에 따른 것으로서, (1)선관위는 ‘메가 퍼시픽 컨소시엄’(MPC)에게 ‘2단계 현대화 프로젝트를 발주한다’는 결정문(Resolution) 제6074호의 무효를 선언하며, (2) 선관위가 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC) 과(또는) 메가 퍼시픽 e-솔루션(MPEI)과 체결된 모든 추가 계약의 이행을 금지하며, (3)선관위로 하여금 본 사업의 재입찰 실시를 명령한다.
사 실 관 계(The Facts)
아래의 사실은 반론의 여지가 없는 내용으로 공식문서와 여러 단체(parties)로부터의 탄원을 포함해 지난 2003년 10월 7일 실시된 구두변론 내용을 간추린 것이다.
1995년 6월 7일 국회는 공화국 법령(RA) 8046을 통과시켰다. 이 법령은 선관위에 전산화(자동화)된 선거 시스템의 전국적인 실시를 위임한 것으로 투표기관으로 하여금 1996년 3월 민다나오 무슬림 자치지역(ARMM)에서 실시될 선거에서 본 시스템을 시험실시 하는 것을 목적으로 했다.
1997년 12월 22일 국회는 공화국 법령 8436을 제정해 선관위로 하여금 투표과정, 투표수 집계 및 전국 및 지방 선거 결과의 개표/합산을 내는데 있어 자동화선거시스템(AES)의 도입을 허가했다. 국회는 이와 함께 투표기관에 대해 자동화 집계 장치(ACMs), 컴퓨터 기기, 장비 및 도구를 취득할 것과 새로운 선거 서식 및 인쇄 도구를 받아들일 것을 지시했다.
1998년 5월 11일 대통령 선거의 자동화를 목표로 선관위는 1998년 2월 9일자 선관위 결정문(Resolution)에 의거 최초로 자동화 선거를 실시하려 했다. 그러나 선관위는 전국적으로 이를 시행하지 못하고 민다나오 자치지역(ARMM)에 대해서만 선거 자동화를 한정(limited) 실시했다. 그러나 한 지역에서 기계가 자동화된 투표용지를 정확하게 읽지 못함에 따라 투표 기관은 이후부터 술루(Sulu)군도 전체 지역에 대한 수작업(manual count) 실시를 지시했다.
2001년 5월 선거에서도 시간의 제약 때문에 선거에 필요한 추가적인 자동화 집계 장치(ACMs)가 획득되지 않은 관계로 전국 및 지역구 투표의 집계 및 개표는 수작업으로 실시됐다.
2002년 10월 29일 선관위는 선관위 결정문 02-0170에 의거 2004년 선거에서 자동화 프로그램을 실시하기로 했다. 이에 선관위는 자동화 선거 시스템에 3단계 입찰 방식을 실시하기로 결정했다. 3단계 입찰 방식은 1단계-투표자 등록 및 확인 시스템, 2단계-자동화 집계 및 개표 시스템, 3단계-전자 전송으로 이뤄져 있다.
2003년 1월 24일 아로요 대통령은 집행령 제172호를 발효했다. 이 집행령은 2004년 5월 10일 자동화선거시스템(AES)에 25억 페소에 달하는 예산을 배정하는 내용을 담고 있다. 이와 함께 아로요 대통령은 선관위의 요구에 따라 추가로 5억 페소의 자금을 허가 했다.
2003년 1월 28일 선관위는 ‘자격 및 입찰에 관한 안내서’를 발부했으며 다음과 같은 내용을 담고 있다.
자격 및 입찰에 관한 안내서(제안서)
선관위는 공화국 법령(RA) 제8189호 및 제8436호에 의거 포괄적 자동화 선거 시스템에 필요한 공급, 장비, 도구 및 서비스 혹은 구입, 임대, 옵션임대에 필요한 자격 및 입찰에 관심 있는 신청, 매각, 공급 또는 임대 사업처를 모집 중이다. 포괄적 자동화 선거 시스템은 다음과 같은 3단계 방식으로 이뤄져 있으며 25억 페소의 예산이 승인됐다. (a)투료자의 등록/확인, (b)투표의 자동화 집계 및 통합정리, (c) 선거 결과의 전자 전송
입찰과 관련된 자격 요건은 다음과 같다.
a. 필리핀 시민/사업주이어야 한다;
b. 필리핀 법률에 의거한 조직된 업체로 적어도 자본의 60%는 필리핀 시민에게 귀속되어 있어야 한다.
c. 필리핀 법률에 의거한 법인으로 적어도 주요 주식 자본의 60%가 필리핀 시민에게 귀속되어 있어야 한다.
d. 합작 투자로 이루어진 제조업자, 공급자 및(또는) 유통업자, 다시 말해 특정 계약에 있어 공동으로 책임을 지는 두개 혹은 그 이상의 제조업, 공급업 및(또는) 유통업을 하는 업체의 경우 적어도 소유권의 60%가 필리핀에 귀속되어 있어야 한다.
e. 협동조합개발당국(CDA)에 등록을 필한 업체
3단계 입찰 서류는 2003년 2월 10일 시작되며 마닐라, 인트라무로스, 팔라치오 델 가버네이더 7층에 소재한 입찰 및 재정 위원회(이하 BAC) 위원장 Resurreccion Z. Borra씨의 비서실/사무소에서 선관위 현금 출납부에 현금 또는 자기앞 수표로 각 단계별로 15,000,00페소를 비환불 조건으로 납부함으로써 취득할 수 있다. 이를 통해 사업에 관심 있는 신청인, 매각인, 공급인 혹은 임대인 등은 포괄적인 자동화 선거 시스템의 3단계 입찰에 참여할 수 있는 선택권을 가지게 된다.
선입찰회의(Pre-Bid Conference)는 2003년 2월 13일 오전 9시에 마닐라 인트라무로스 포스티고 가(街)에 위치한 선관위 회관에서 개최될 예정이다. 입찰 서류와 관련하여 의문사항이 있는 입찰자들은 질의서를 선입찰회의가 열리기에 앞서 BAC사무소에 제출해야 한다.
자격 및 입찰과 관련된 서류를 지원하려는 업체는 BAC의 마감일자인 2003년 2월 28일 오전 9시까지 마닐라 인트라무로스 포스티고 가(街)에 위치한 선관위 회의소에 제출해야 한다.
선관위는 입찰 후 그리고 계약이 실행되기 이전에 입찰자들에 대한 자격을 검토할 수 있는 권한이 있다. 검토 과정에서 입찰자의 자격 진술서 상의 허위 진술 또는 그와 같은 진술로 인해 현저한 내용상의 변화가 불가피한 상황일 경우 선관위는 입찰 과정에서 어떠한 비용 또는 손실에 대한 책임을 지지 않고 정당한 통지를 해 줌으로써 입찰업체에 대한 자격을 상실케 할 수 있다.
2003년 2월 11일 선관위는 결정문 제5929호를 발표함으로써 입찰자에 대한 분명한 자격 기준과 본 입찰 활동에 관한 활동 계획서를 다음과 같이 확인한다.
1) 공화국 법령 9184의 43조(정부의 조달 활동 및 기타 목적 등에 대한 현대화 표준화 및 규정을 제공하는 법령)에 따라 필리핀 국내에서 실제 사업을 하고 있는 필리핀/외국 기업이어야 한다.
2) 사용기록(Track Record-실적)
a)집계장비-2천만 명 이상의 투표자에 의해 적어도 1번 이상의 정치 행사에 사용된 장비이어야 한다.
b) 투표자확인-적어도 2천만 명 이상의 자동화된 지문 감식 시스템(AFIS)에 사용되는 것으로 기존의 데이터베이스에 대한 조회가 가능한 장비이어야 한다.
3) 10%의 소유권(equity)은 총 사업비에 근거를 두어야 한다.
4) 계약 이행 보증용 금전 채무 증서(Performance bond)는 입찰제의의 20%여야 한다.
위 기준과 함께;
1) A. 자격 요구 조건과 나머지 입찰과 관련한 결정은 동시에 이뤄진다. 그리고 선관위 각서는 2003년 2월 7일 Resurreccion Z. Borra(BAC 위원장)에 의해 공개되며, 2003년 2월 14일 오후 2시에는 자격 기준 및 기타 관련 항목들이 공개된다.
B. 선입찰회의는 2003년 2월 18일 열리게 된다.
C. 입찰 제출서와 영수증을 내는 기한은 2003년 3월 5일까지이다.
2) 전술(前述)한 서류들은 아래 사무소가 입수(available)한다.
a)투표자 확인 : 선관위 Javier 사무실
b)자동화 집계 장치 : 선관위 Borra 사무실
c)전자전송 : 선관위 Tancangco 사무실
2003년 2월 17일 선거 기관(Poll body)은 선거 자동화 기계를 획득하기 위한 제안요청서(REP)를 배포했다. BAC는 2003년 2월 18일 선입찰 회의를 소집하여 예기된(prospective) 입찰자들에게 2003년 3월 10일까지 각자의 입찰 희망서를 제출하도록 했다.
여기서 제안요청서(REF)는 합작투자를 기반으로한 제조업체, 공급업체 및(또는) 유통업체의 입찰을 허가하고 있으며, 적어도 지분의 60%가 필리핀에 귀속되어 있어야 함을 규정하고 있다. 제안요청서(REF)에서 합작회사는 두개 혹은 그 이상의 제조업체 및(또는) 유통업체로서 특정 계약에 있어 공동으로 책임을 지는 것으로 정의를 내리고 있다.
기본적으로, 입찰은 2종류의 서류 및 2단계 시스템으로 실시됐다. 입찰자의 첫 번째 서류 또는 자격 (증명) 서류는 입찰자의 입찰자격 및 작업 수행능력을 증명하는 것이어야 한다. 두 번째 서류는 입찰 서류 자체를 의미한다. 제안요청서(REF)는 입찰 절차와 관련하여 아래와 같이 약술하고 있다.
“25. 예기된 입찰자들에 대한 자격 결정
“25.1 예기된 입찰자들에 대한 자격 결정은 가장 먼저 입찰자들의 자격을 결정하기 위한 것으로 가장 먼저 공개될 것이다. 20절에 명기된 기타 요구 사항이 첫 번째 입찰 서류에서 빠진 경우 BAC는 예기된 입찰자가 부적격하다고 선언할 수 있다. 부적격한 입찰자들의 서류는 즉각 반환될 것이다.
“25.2 예기된 입찰자들의 자격은 간단한 ‘합격/불합격’ 기준으로 결정된 후 적격 또는 부적격 판정을 받게 된다. 만일 예기된 입찰자가 모든 법적, 기술적, 재정적 요구사항에서 ‘합격’ 심사를 받으면, 입찰자는 적격하다고 여겨질 것이다. 만일 예기된 입찰자가 ‘불합격’ 심사를 받으면, 입찰자는 부적격하다고 여겨질 것이다.
“26. 입찰 검사/평가
“26.1 BAC는 입찰서가 완전한지, 전산상의 오류는 발생되지 않았는지, 필요한 안전장치가 갖추어졌는지, 서류들에 대해 적절한 확인(서명)이 이루어졌는지, 그리고 입찰이 순서대로 됐는지를 결정하기 위해 입찰서를 심의하게 된다.
“26.2 BAC는 20절에 의거해 입찰자들이 두 번째 입찰 서류(기술관련)를 모두 제출했는지 확인키 위해 각각의 입찰자들이 제출한 서류를 검토한다. 만일 하나 또는 그 이상의 요구 서류가 누락되었을 경우 BAC는 관련 업체를 ‘불합격’ 심사하여 세 번째 서류(재정관련)가 제출되기 전에 입찰 서류를 반환한다. 그러나 BAC는 첫 번째 서류에 대해 ‘합격’을 내릴 수는 있다.
“26.3 BAC는 기술 관련 서류가 합격 처리되거나 혹은 합격점 이상의 평가를 받은 입찰자들의 재정 관련 서류를 즉시 개봉한다. 두 구성요소에 대한 입찰 조건 모두를 포함하고 있는 입찰서에 대해서만 ‘합격’으로 평가되며 이들 서류는 즉시 평가 및 비교 심사에 들어가게 된다.
“26.4 재정 관련 서류의 개봉 및 검사시, BAC는 산정된 총입찰가격(Total Bid Price)을 고시하고 이와 함께 일람표를 작성한다. 계산상 오류는 아래 기준에 따라 교정될 것이다: 문자와 숫자 간에 차이가 발생했을 경우, 문자로 표시된 금액이 우선한다. 단가와 단가에 수량을 곱해서 얻어지는 총액 간에 불일치 상황이 발생했을 경우, 단가가 우선하며 그에 따라 총액이 수정된다. 총입찰가와 그 총액들의 합계액 사이의 불일치 상황이 발생했을 경우, 총액의 합계 금액이 우선하며, 이에 따라 총입찰가가 수정된다.
“26.5 총입찰가를 분명히 표시하지 않은 재정관련 제안서는 기각된다. 또한 본 계약에 대해 승인된 예산을 초과해 산정된 총입찰가도 역시 기각된다.
27. 입찰(서)의 비교
27.1 입찰가격은 제안된 계약서의 모든 항목의 실행과 관련된 비용, 요금 및 수수료를 포함하는 것으로 간주된다. 그러나 여기서 면허료, 운임료 및 세금은 포함되지 않는다.
27.2 BAC는 ‘합격’으로 평가된 모든 입찰(서)의 산정 금액을 정하고 그에 따라 오름차순으로 등급을 매긴다.
“29. 자격취득 이후
“29.1 BAC는 최저 산정 입찰가를 제출하는 것으로 분류된 입찰자가 본 계약을 만족스럽게 실행할 자격이 있는지의 여부를 결정하게 될 것이다.
“29.2 결정과정에서는 입찰자의 재정적, 기술적 그리고 생산능력/재원을 고려하게 될 것이다. 이 과정은 BAC가 필요하며 적절하다고 간주되는 기타 정보를 포함해 입찰자의 자격 증명 관련 서류를 기반으로 한다.
“29.3 실질적인 대응능력이 없는 것으로 결정된 입찰은 BAC로부터 기각을 받게 될 것이다. 따라서 규정을 따르지 않은 입찰자는 이에 대한 답변을 얻지 못할 것이다.
“29.4 BAC는 약식행위 또는 불일치성 혹은 불규칙성 등으로 인해 중요한 편차를 구성하지 못하는 입찰의 경우 검토 대상에서 제외된다. 단 해당 입찰자에 대한 편견을 가지거나 악영향을 미치지 않는 것을 조건으로 한다.
“29.5 BAC는 입찰자가 법적, 재정적, 기술상의 조건에 맞는다고 판단되면, 그 입찰자에 대해 계약 발주와 관련된 필요조건에 부합한다는 분명한 결정을 내리게 된다. 그렇지 않은 경우, BAC는 입찰자의 입찰이 기각되는 부정적인 결정을 내리게 될 것이다. 이 경우 BAC는 입찰자가 입찰을 만족스럽게 실행할 수 있도록 하기 위한 다음 순서로 최저 산정 입찰가를 진행하게 될 것이다.
57명의 입찰자 가운데, BAC는 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)과 총정보관리법인(TIMC)이 적격하다고 확인했다. 기술상의 평가를 위해 이들 입찰자들은 BAC의 기술 업무 그룹(TWG)과 과학기술부(DOST)의 조회를 받았다.
과학기술부는 2단계 기술 제안 평가 보고서에서 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)과 총정보관리법인(TIMC)이 기술평가 결과 상당수 항목에서 불합격(failed) 판정을 내렸다. 이와 같은 불합격 판정에도 불구하고, 선관위는 20003년 4월 15일 결의문 6074를 공포하고 관련 프로젝트를 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)에 발주했다. 또 선관위는 2003년 5월 16일 결정문 및 MPC에 대한 사업 발주 사실을 공표했다.
2003년 5월 29일 5명의 개인 및 회사(이 가운데에는 원고인 필리핀 정보기술 재단 회장인 Alfredo M. Torres; 및 Ma. Corazon Akol이 포함되어 있음)는 선관위 의장인 Benjamin Abalos Sr.에게 편지(letter)를 썼다.
이들은 피고인 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)에 대한 계약 발주는 “입찰과정에서 명백한 불법행위(irregularities)에 의한 것”이라며 이의를 제기했다. 이들은 또 편지에서 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)이 기술*절차상의 요구사항(이는 탄원서에 자세히 기록되어 있다.) 뿐만 아니라 적격성에 대한 불일치가 있었다는 사실을 언급하며 재입찰을 요구했다.
2003년 6월 6일자 회신에서 선관위 의장은 수석 경영 보좌관인 변호사 Jaime Paz를 통해 탄원을 각하하고 사업의 발주가 “가장 엄격한 검사를 거친 것”이라며 성명을 냈다.
이에 따라, 본 청원서가 구성됐다.
쟁 점(The Issues)
각서(Memorandum)에서 원고 측은 아래의 문제들을 검토 현안(쟁점)으로 제기했다.
“1. 선관위는 부적격 회사인 XXX에게 사업을 발주 및 계약을 체결했다.
“2. 피신청인은 제안요청서(REF)가 요구하는 기술 검사를 통과하지 못했다. 그럼에도 불구하고 이와 같은 불합격 사실은 무시됐다. 실제로 선관위는 입찰 후 관련 규정을 변경했으며 낙찰 계약의 근거를 변경했다.
“3. 신청인들은 제소권(locus standi)이 있다.
“4. 긴급(instant) 청원서는 급조된 것이 아니다. 대법원에 대한 직접 의뢰의 정당한 사유가 되는 것이다.
대체적으로, 본질적인 문제는 헌법상 독점적 선거 감시 기관인 선관위가 자체 행정 기능을 행사함에 있어 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)에 포괄적 자동화 선거 시스템의 2단계 계약을 발주하여 재량권을 중대하게 남용하였가이다.
메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC) 발주의 타당성을 논의하기에 앞서, 먼저 절차상의 문제를 해결하는 것이 적절하다고 생각한다. 이들 절차상의 문제는 원고의 법적 지위 및 소송요건 미숙과 관련된 주장 등이다.
본 법정의 판결(This Court’s Ruling)
신청인는 청원의 가치가 충분히 있다.
첫 번째 절차상의 문제: 신청인의 제소권
(First Procedural Issue: Locus Standi of Petitioners)
피신청인은 공화국법령(RA) 8436의 타당성 또는 합헌성에 도전한 것이 아니기 때문에 신청인의 제소권은 없다고 일제히 주장했다. 게다가 구두 변론 도중 신청인은 추측컨대(supposedly) 계약 발주 과정에서는 위법 사실이 없음을 인정했다. 이와 함께 신청인은 본 계약과 관련해 실질적이며 구체적인 이해관계가 없다. 따라서 발주에 따른 피해나 선입견은 없었다.
다른 한편으로 납세자이자 등록된 투표자 및 염려하는(concerned) 시민으로서 신청인은 이 사건이 “대단히 중요하며 국익과도 관련이 있다”며 대응하고 있다. 이른바, 선관위의 적절치 못한 입찰과 부적격 회사에 대한 의문스런 계약 발주는 선거과정의 승패 여부에 직접적인 영향을 미치는 것이다.
그러므로 국민 의지의 표현이라 할 수 있는 투표의 신성성에 대한 손상은 민주주의 정부 체제에 대한 국민의 믿음에 불가피한 악영향을 미쳤다. 이와 함께 신청인은 자동화와 관련된 모든 계약의 발주는 엄청난 양의 공적 자금의 지출과 연관돼 있다고 주장한다. 따라서 공익의 차원에서 보더라도 거래를 규정하는 관련법이 엄중하게 처리되어야 한다고 주장한다.
우리는 신청인의 의견에 동의한다. 국가의 정치-경제적 미래는 사실상 형평성에 의존하고 있으며, 특히 2004년 선거 결과에 달려 있다고 해도 과언이아니다. 따라서 본 재판의 주요 현안은 “공공의 관심사와 공익을 고취시키는 것”이라는 데 의견의 일치를 보고 있다. 다시 말해 이는 “최고의 공익”이자 “대단히 중요한 것”이라고 할 수 있다.
이와 같은 사실만으로도 법적 지위와 관련된 규정을 완화시키는 것이 정당화 된다. 이것은 이번 사건이 “우리 사회에서 무엇보다도 소중한 것”과 관련된 것이라는 본 법정의 편견 없는(liberal) 방침에 따른 것이다. 따라서 신청인의 법적지위는 지위는 인정되어야 마땅하며 지지 받아야 한다.
이와 함께, 본 법정은 “공적 자금의 불법적 지출”에 대한 클레임이 제기되거나 “공적자금이 부적당한 목적에 사용되거나” 또는 신청인이 피고 측에 대해 “법적으로 무효하며 위헌적 법률의 시행을 통해 공적 자금을 낭비하는 것을 규제하고자 할 경우” 납세자들이 고소할 수 있다고 판결해 왔다.
촌음(寸陰)을 다투어야 하는 사건의 경우, 납세자로서 고소하는 개인 신청인(들)은 공적 자금이 적절하게 그리고 합법적으로 사용되고 있는지를 확인할 수 있는 권리를 주장할 수 있다. 따라서 신청인은 입찰과정에서 결점이 없었는지에 대해, 그리고 최종 입찰자(winning bidder)가 자격요건을 충족시키지 못했다는 것에 대해 클레임을 제기할 수 있다. 그런즉, 피신청인이 신청인에게 계약의 발주를 제한했는지 혹은 그와 관련해 공적자금의 부당한 지출이 있었는지를 규제할 수 있다. 따라서 본 법정은 신청인에 제소권이 있음을 수용(hold)한다.
두 번째 절차상의 문제: 행정구제의 비검토에 따른 (소송 요건) 미숙 문제
(Second Procedural Issue: Alleged Prematurity Due to Non-Exhaustion of Administrative Remedies)
피신청인은 신청인이 조급한 조치를 취했다고 주장하고 있다. 이유는 그들(신청인)이 정부조달 개혁법인 공화국법령(RA) 9184와 관련 정부 조달계약 분쟁 해결에 대한 항변 절차를 초기에 이용하지 않았기 때문이다.
공화국 법령(RA) 9184 55항에는 모든 정부 조달과 관련된 입찰 및 재정 위원회(BAC)의 결정에 대한 항변은 검증된 확인서를 작성후 획득을 담당한 장(長)에게 권한을 위임함으로써 가능하게 된다고 명시하고 있다. 동법 57항은 어떤 항변(서)도 입찰 과정을 보류 또는 지연시킬 수 없다고 되어 있다. 단 그것(항변)은 발주가 이뤄지기 전에 우선적으로 해결되어야 한다고 정하고 있다.
한편, 58항에는 법정 소송은 법령에 의거 심의를 거친 항변(서)이 완성된 직후에 요청할 수 있다고 명시되어 있다. 이런 과정을 위반하고 접수된 소송 건들의 경우 권한 부족을 이유로 기각된다. 지방 심리 법원(Regional trial courts)은 획득을 담당한 장(長)에 대해 최종 판결 권이 있으며, 재판 행위는 1997 민사소송절차 관련 규정 65에 의거 제기된다.
피신청인은 입찰과정 전반에 걸쳐 원고인 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)의 입찰 자격 유무를 확인하고 MPC에게 계약을 발주할 것을 권장하는 BAC보고서에 대해 의문을 제기한 적이 없었다고 주장하고 있다. 또 피신청인에 따르면, 보고서는 앞서 공화국 법령(RA) 9184에 의거 선관위 총심리(en banc)에 항소가 접수되었어야 한다고 주장하고 있다. 이에 따라 BAC의 결정 및 추천이 최종 (승인)됐다고 주장하고 있다.
본 법정은 이를 수긍할 수 없다.
피신청인의 입장에 있는 선관위는 2003년 4월 15일자로 총심리 결의문 6074 공표함으로써 2003년 4월 21일 BAC가 자체 서면 보고서와 추천서를 제출하기 이전에 본 프로젝트를 피신청인인 메가 퍼시픽 컨서시엄(MPC)측에 발주했다.
따라서 신청인은 BAC의 추천 또는 획득을 담당한 장(長*선관위 위원장)의 보고서에 대해 항소를 할 수가 없었다. 이유는 선관위 총심리에서 원고 측 입찰 및 재정위원회의 추천에 대한 내용을 인지하기도 전에 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)에 대한 사업의 발주를 승인했기 때문이다.
2003년 4월 15일자 회기 중 선관위는 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)에 대한 사업 발주를 BAC의 구두 보고 및 추천을 받아 승인했으며, 그런 다음 BAC가 서면으로 작성된 내용을 선관위에 구두 보고 및 추천을 통해 재확인 했다고 주장한다. 이와 함께 피신청인은 BAC가 서면으로 작성한 보고서를 선관위에 제출하는 것이 법률상 반드시 해야 하는 것은 아니라고 주장하고 있다. 그러므로 총심리 결의 및 보고서와 관련해 불법적으로 처리된 것은 아무것도 없다는 주장이다.
그렇지만, 명백한 사실은 BAC가 사실상 보고서를 서면으로 제출해 최종 공개했을 때인 2003년 4월 21일에 신청인이 이를 확인하는 대로 정부 조달 회사의 장(長*선관위 의장)에게 BAC의 보고 및 추천에 대해 항소 했어야 했다는 점이다. 그런데 선관위 총심리(의장 자신을 포함해)가 이미 BAC보고서를 승인 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)에게 계약을 발주한 마당에 선관위 위원장에게 그 보고서에 대한 항변/항소를 한들 무슨 소용이 있었겠는가?
신청인이 2003년 4월 15일 제출된 BAC 보고서에 대해 다소간 눈치를 차리지 않았겠느냐는 논쟁이 있다. 이유는 2003년 4월 15일(총심리 바로 직후)은 총심리 결과 이미 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)에게 사업 승인을 내린 시점이기 때문이다.
이는 다시 말해, 선관위 스스로 신청인이 합법적인 행정 구제를 받을 수 없도록 배후에서 조종을 했다는 점이다. 그들(피신청인)이 공화국 법령(RA) 9184, 55절에 규정된 절차를 이용할 수 없도록 했다는 점에 대해서는 의심의 여지가 없다. 따라서 BAC의 결정에 대한 항소는 정부 조달 회사의 장(長)에게 접수될 수 있다. (이와 관련해) 피신청인들이 흔히들 차용하는 라틴식 변명으로 “누구도 불가능을 강제할 수 없다”는 말도 있지 않은가
BAC 보고서에 대한 고찰
(Some Observations on the BAC Report to the Comelec)
이제 간략히 주제를 소송요건 미숙문제로 돌려 보고자 한다. 여기서 우리는 BAC 및 선관위 총심리 승인문제와 관련해 주목해야 할 몇 가지 사항을 제고하고자 한다.
첫째, 선관위는 BAC가 제출한 보고서가 전자(선관위)가 이미 계약을 발주한 직후에야 공개되었다는 사실에 대해 이상할 것이 아무것도 없다고 주장했다. 이유는 후자(BAC)는 자체 보고서 및 추천을 2003년 4월 15일의 선관위 총심리 회기 중 구두 형식으로 제출할 것을 요구받았기 때문이라고 한다. 따라서 선관위는 구두추천에 근거해 조치를 취했으며, 같은 날 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)에게 발주를 승인했다. 그리고 뒤이어서 그 추천은 20003년 4월 21일에 축약되어 서면으로 처리되었던 것이다. 그러나 이 모든 사실을 제쳐 두더라도, 선관위가 수십억 페소가 들어가는 계약을 성립시키는 중요한 과정을 투명하게 처리했다고 말할 수는 없을 것이다.
존경하는 (선관위) 위원님들(Commissioners)을 대신하고 있는 사람이라면 누구나 일을 처리하는데 있어 절대적으로 투명성을 필요로 한다는 것을 의식하고 있을 것이다. 그들은 수십억 페소의 비용이 들어가는 계약을 발주하면서 속도에만 신경을 썼을 뿐 의무를 이행하는 과정에서 필수적으로 요구되는 엄정한 규칙의 적용에는 실패했다.
요컨대, 4월 15일부터 4월 21일 사이에는 6일간의 공백이 있다. 그렇다면 선관위가 무턱대고 메가 퍼시픽 컨소시엄의 팔에 안기는 대신 BAC의 서면 보고서를 위해 6일을 더 기다릴 수는 없었던 것일까?
간단히 말해, 본 법정은 선관위가 수십억 페소의 사업을 승인하는 과정에서 유례없는 급송조치를 취했다는 사실이 선관위 주장처럼 오로지 순수하고 가장 고귀한 동기에 의해 강행되었다는 것과 배치된다는 결론을 내렸다. 여하튼, 뒤에서 다시 논의되겠지만, 기타 여러 요소들이 선관위의 주장에 대해 부정적인 신념을 도출하게 만들었다.
둘째, 반드시 선관위 관리들이 연루되어 어떤 악의나 고의성이 있었다는 점을 배제하더라도, 선관위는 이번 일을 처리하는 과정에서 일의 앞뒤 순서를 뒤집음으로써(BAC의 서면 보고서를 받기도 전에 계약을 발주한 일) 55항에 의거한 모든 절박한 항변을 회피 및 저지시키는 교묘하고도 효과적인 방법을 동원했다는 점은 의심의 여지가 없다.
앞서 말한 사항을 예의 주시하였으니 이제 행정 구제를 규명하는 문제로 돌아가 보기로 한다. 피신청인은 아직까지 의식하고 있지 않겠지만, 선관위 의장 Benjamin Abalos Sr.에게 발송된 2003년 5월 29일자 서신은 투표기관의 계약 발주 결정에 대한 사실상의 서면 항소와 도 같은 것으로서 소송요건 미숙문제를 일축시키는 기능을 하게 된다.
그 서신은 신청인은 필리핀 정보기술재단의 Alfredo M. Torres 사장과 Ma. Corazon Akol 두 사람이 확인(서명)한 것이다. 이들의 항변서는 그것이 공화국 법령(RA) 9184의 55항에 개괄된 절차를 분명히 따르고 있기 때문에 행정 구제를 규명하기 위한 조건에 충분히 부합되는 것이다.
2003년 5월 29일자의 항변서가 없다하더라도, Paat v. 항소법원의 사례에 비추어볼 때 원고 측 행정 구제를 규명할 필요가 없다고 판결하는 바이다. Paat에서는 행정구제의 규명에 대한 원칙이 무시될 수도 있다는 예를 다음과 같이 열거하고 있다.
“(1) 정당한 절차를 위반한 경우,
(2) 관련 사안이 순전히 법적 문제인 경우,
(3) 행정구제가 명백하게 재판권의 과부족에 이르러 불법으로 자행되는 경우,
(4) 관련 행정 기관 측에서 금반언(禁反言*먼저 한 주장에 반대되는 진술을 뒤에 하는 것을 금지하는 것)을 자행했을 경우
(5) 회복 불가능한 손해를 입었을 경우
(6) 피고 측이 대통령의 대리인 역할을 하는 부처의 비서관(department secretary)일 경우 대통령의 암묵적 가승인을 받은 것으로 간주해야 하는 경우
(7) 행정구제의 규명을 요구하는 것이 비합리적인 상황일 경우,
(8) 청구권의 무효화에 해당되는 경우,
(9) 주제가 토지 대 토지를 다루는 소송절차인 경우,
(10) 규정이 평이하고 신속하면서 적절한 구제 방법에 대해 명시하고 있지 않을 경우,
(11) 사법적 개입이 긴급하게 요구되는 상황이 발생했을 경우.“
현재의 쟁점은 명백히 제7, 10 및 11항에 명시된 예외 규정에 해당된다: “(7) 행정구제의 규명을 요구하는 것이 비합리적인 상황일 경우, 및 (10) 규정이 평이하고 신속하면서 적절한 구제 방법에 대해 명시하고 있지 않을 경우, 및 (11) 사법적 개입이 긴급하게 요구되는 상황이 발생했을 경우.” 이미 앞서 밝힌 대로, 선관위는 스스로 법적으로 불가능하거나 최소한 ‘불합리한’ 행정 구제를 하도록 만든 것에 해당된다.
어쨌든, 선관위 총심리에 의한 조급한 발주와 BAC 보고서와 관련된 전례 없는 특수상황의 설정은 사법적 개입에 대한 필요성을 야기했다, 따라서 본 법정은 이 사건에서 행정 구제라는 절차상의 검토를 실시할 필요가 없다.
주요 쟁점: 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)에 대한 발주의 타당성과 관련하여
(Main Substantive Issue: Validity of the Award to MPC)
이제 논쟁의 골자로 들어가 본다. 원고 측은 선관위가 다음과 같은 중대한 권한의 남용을 저질렀기 때문에 발주는 무효라고 주장하고 있다.
1. 선관위는 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)이 입찰에 참여하지 않았음에도 불구하고 MPC에 계약을 발주했다.
2. 선관위는 메가 퍼시픽 e-솔루션(MPEI)이 필수적으로 요구되는 자격규정을 충족시키지 못했음에도 불구하고 입찰에 참여할 수 있도록 허가했다.
3. 2003년 4월 21일 나올 예정으로 선관위 결정문에 근거를 둔 BAC 보고서를 제치고 2003년 4월 15일자 선관위 결정문에 따라 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)에 사업을 발주했다.
4. 선관위는 입찰 과정 중 자동화 선거 시스템에 대한 선관위 자체 제안 요청서에 명시된 조건 뿐만 아니라 공화국 법령(RA) 8436에 따라 요구되는 자격규정을 위반했음에도 불구하고 계약을 발주했다.
5. 선관위는 입찰자가 과학기술부가 실시한 기술검사를 통과하지 못했음에도 불구하고 입찰 기각 선언 및 재입찰의 실행을 거부했다.
6. 선관위는 자동화 집계 장치에 대한 입찰을 실행하는 과정에서 공화국 법령(RA) 8436의 규정을 엄격히 준수하지 않았다.
구두 변론 중 제기된 사실 뿐만 아니라 고소장의 왜곡여부 까지 검토한 후, 본 법정은 재량권의 중대한 남용과 관련된 문제에 영향을 미치는 다음과 같은 주요 관심 분야에 논쟁의 초점을 맞추는 것이 마땅함을 인정한다.
A. 입찰자로서의 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)의 신원, 실체 및 적격성에 대한 문제
B. 과학기술부(DOST)가 실시한 기술검사에서 자동화집계장비(ACMs)가 불합격 판정을 받은 것과 관련된 문제
C. 발주 후 선관위 및 과학기술부(DOST)가 실시한 구제 조치 및 재검사, 그리고 이것이 현재의 쟁점에 미치는 영향
B.
과학기술부 기술검사에 불합격한 자동화 집계 장치
(DOST Technical Tests Flunked by the Automated Counting Machines)
이제 본질적인 문제를 다루는 두 번째 부차적인 논제(second subtopic)로 옮겨가 본다: 과학기술부(DOST)의 기술검사에 불합격한 자동화 집계 장치(ACM’s).
피고인 컨소시엄과 함께 또 다른 입찰자인 TIM은 각각의 입찰서를 2003년 3월 10일 자체 기술업무그룹(TWG)과 그들의 기술 제안서를 평가한 과학기술부(DOST)를 통해 선관위 BAC에 제출했다. 본질적으로 고도로 기술을 요하며 평가 과정에서 특정 장비의 사용과 관련하여 요구되는 사항들이 과학기술부(DOST)의 검사에 참조됐다. 이에 과학기술부는 아래와 같이 보고했다:
검사 결과 표 [47]
[자동화 집계 장비에 대한 기술 평가]
주요 요구사항 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)
1. 본 기계는 적어도 99.995%의 정확도를 충족시키는가?
-저온 환경조건에서(Cold enviromental condition) YES
-정상적인 환경조건에서 NO
-거친 환경조건에서 NO
12. 출력 정보는 선관위가 정한 규격(format)에 따른 것인가? NO
16. 시/자치도시의 개표 시스템은 집계 장치에 의해 만들어지고
전자 전송 매체를 통해 전달된 데이터를 기호화 한 것으로
소프트 카피(soft copy) 를 사용하는 범위 내에서 모든 선거구로부터의
결과를 통합하는가? NO
譯者註) 소프트 카피: 인쇄지에 기록된 하드 카피(hard copy)에 대하여 기록으로 남지 않는
디스플레이 장치로의 출력 하는 것을 뜻함
20, 22 본 프로그램은 앞서 입력된 선거구 결과를 감지하고
이 결과가 시스템에 다시 입력되는 것을 방지할 수 있는가? NO
21. 26 본 시스템은 규정된 보고서(report)와 감사단서(audit trail)를
앞서 언급한 보고서 생성 중 데이터 손실 없이 출력할 수 있는가? NO
피신청인 주장에 의하면, 기술업무그룹(TWG)과 과학기술부(DOST)가 각각의 테스트를 실시 한 뒤 BAC는 이들의 보고서를 근간으로 컨소시엄(MPC)과 TIM(Total Management Information 社)을 상대로 입찰에 대한 설명/추천을 공식화 했다는 것이다.
BAC는 2003년 4월 21일자 자체 보고서에서 자동화 집계 장비 획득과 관련한 2단계 프로젝트는 메가 퍼시픽 e-솔루션(MPEI)에 발주되어야 한다고 제시하며 아래와 같이 말했다.
“2단계 자동화 집계 장치에 대한 과학기술부(DOST)와 기술업무그룹(TWG)의 면밀한 분석이후, BAC는 시스템의 안전성과 완전성뿐만 아니라 효율성과 능률성을 확보키 위한 적합성 여부를 심의한다.
“기술업무그룹(TWG)과 과학기술부(DOST)가 실시한 평가(2003년 4월 14일 보고서) 결과, 메가 퍼시픽은 경쟁사인 TIM을 능가하는 명백한 우위를 보여주었다.
“BAC는 메가 퍼시픽과 TIM 둘 다 기술 평가에서 다소의 ‘불합격’을 받았다는 사실을 앞서 언급했다. 일반적으로, 앞서 열거된 TIM(Total Information Management)의 ‘불합격 판정 마크’는 집계 장비 자체에 영향을 미치는 것으로 제안요청서(RFP)의 요구사항을 충족시키지 못하는 것이다. 한편, 메가 퍼시픽(MPC)의 ‘불합격 판정 마크’는 BAC가 단순히 입찰 제안서에 분명히 적시한 것처럼 포기할 수도 있는 사항으로서 단순히 형식적인 것들이다.
과학기술부의 테스트에서, TIM은 12점의 불합격 점수를 받았는데 앞서 언급한 대로 집계 장비 자체에 대한 문제였다. 이와 관련된 문제들은 제안요청서(RFP)에서 언급한 요구 사항이다. 그러므로 BAC는 그와 같은 사실을 묵과 할 수 없다.
“메가 퍼시픽이 불합격 판정을 받은 8개 항목은 대부분이 리프로그래밍(reprogramming)을 통해 교정이 가능한 소프트웨어적인 문제인 만큼 얼마든지 지속적인 교정이 가능한 것이다.
“BAC 과기부(DOST)로부터 TIM의 집계장비에 대한 재검사 상황에 대한 구두 질의를 받았으며, 그 보고서는 성주간(Holy Week)이 지난 후 공개될 것이라는 통보를 받았다. BAC는 재검사가 두 대의 다른 기계를 대상으로 다른 매개변수를 대입해 실시된다는 통보를 받았다. 하나는 이전에 입력된 투표를 인식했는지에 대한 것이며 다른 하나는 양면 투표와 같은 다른 특성을 검사하기 위한 것이다.
“동 장비와 소프트웨어는 기술제안서에 제시된 것과 동일한 기계 및 프로그램으로 간주될 수 없을 것이다. 그러므로 이는 제의서 원본에 대한 요구사항을 충족시키기 위한 행동으로 간주되어야 한다.
과학기술부(DOST)의 실행 이사인 Ronaldo T. Viloria가 2003년 5월 15일 오후 1시 40분에 BAC에 넘긴 선행 정보(Advance information)에는 과학기술부가 승인한 제안요청서(RFP)의 요구사항을 충족시키지 못하는 근본적인 결함이 TIM이 내놓은 두 대의 집계 장비에서 발견됐다고 언급하고 있다.
재정 입찰 공개 (OPENING OF FINANCIAL BIDS)
BAC는 2003년 4월 15일 관련 입찰자들이 출석한 상황에서 재정 입찰을 공개했다. 이에 대한 결과는 아래와 같다.
▲메가 퍼시픽:
옵션 1 - 공개구매: 입찰가 Php,248,949,088.00
옵션 2- 리스 옵션:
하드웨어 또는 Php 642,755,757.07 비용의 70% 계약금(down payment)
나머지는 50개월 또는 총 Php 642,755,757.07에 대해 지급
15%의 p.a. 할인율 또는 1개월에 1.2532%
자동화집계장비의 총 수-1.769 ACMs(전국)
▲총정보관리(TIM*Total Information Management)
Total Bid Price – Php 1,297,860,560.00
총 입찰가-Php1,297,860,560.00
자동화집계장비의 총 수-2,272 ACMs (민다나오와 NCR에만 해당)
“서두에서 밝혔듯이, 메가 퍼시픽에 대한 입찰은 가장 저렴하게 계산된 대응 입찰로 보인다. 따라서 BAC는 자동화집계장비에 대한 2단계 프로젝트는 메가 퍼시픽 e-솔루션(MPEI)에게 발주해야 한다고 권고했다.
그렇지만 BAC는 자체 보고서 4페이지에서 다음과 같이 언급했다: “과학기술부(DOST)의 2003년 4월 14일자 보고서(표-6)를 근거해 메가 퍼시픽과 TIM 양사는 모두 요구 사항의 일부를 충족시키지 못했던 것으로 보인다.
다음은 메가 퍼시픽이나 TIM 또는 양사 모두 결격되었다는 내용을 담은 요구 조건의 비교 예시 문이다. 그리고 뒤이어지는 것은 기술적 요구 사항과 관련된 ‘주요 요구 조건’의 목록으로, 두 입찰자들이 요구 조건을 충족시키지 못했다는 내용으로 되어 있다.
요구되는 정밀도를 충족시키지 못함 (Failure to Meet the Required Accuracy Rating)
주요 요구 조건이 필요로 하는 첫 번째 사항은 집계장비들이 적어도 99.9995%의 정밀도 평점을 받아야 한다는 것이었다. BAC는 보고서에서 메가 퍼시픽과 TIM 양사는 모두 그와 같은 조건을 충족시키지 못했다고 지적하고 있다.
정밀도와 관련된 요구조건은 선관위 제안요청서(REF)에서 부분적으로 다루고 있다. 제안요청서(RFP) 26페이지에는 투표 집계 장비와 투표 집계 소프트웨어가 “99.9995%의 정밀도 평점(단순히 99.995%만으로는 안 됨)을 받거나 믿을만한 독립 심사 기관에 의해 성능이 증명된 것이어야 한다고 언급하고 있다.
구두 변론 중 이 문제에 대한 질문을 받았을 때, 선관위의 Borra 위원은 99.9995%의 정밀도 평점은 선관위가 제휴한 개별 그룹에 의해 설정된 것이었다는 주장을 펴면서 논점을 회피하려 했다.
그는 선관위는 단순히 제휴 그룹이 제시한 입찰 요구 사항의 일부분으로서 정밀도 평점을 채택했으며 정밀도 평점과 관련하여 과학기술부(DOST)는 그와 같은 기준은 달성할 수 없다는 권고를 내렸다고 덧붙였다. 그렇지만 컨소시엄은 정확한 기준에 부합해야 하며 입찰 규정을 반드시 준수해야 한다는 선관위의 당연한 의무를 놓고 봤을 때 어떤 경우에도 그 책임을 탕감할 수는 없을 것이다.
어느 쪽의 정밀도 평점-99.995% 또는 99.9995%-이 제대로 된 기준이건 간에 이른바 ‘컨소시엄’에 참여한 두 업체 기계는 어느 쪽 기준에도 미치지 못했다는 사실은 그대로 남는 것이다. 이 한 가지 기준만으로도 자격이 박탈되어야 함이 마땅하며 입찰은 기각되어야 했다.
이점에 있어, 본 법정은 공공 입찰의 본질이 과도하게 높은 기준 또는 비현실적인 사양(제원)―99.9995%의 정밀도 평점과 같은-을 요구하는 관행으로 인해 입찰자들의 사기가 꺾이고 있다는 점을 지적하고자 한다.
이와 같은 계획은 사실상 공정한 경쟁을 없애기 위해 기획된 입찰 부정의 명백한 증거이다. 어떠한 입찰자도 그와 같은 요구 조건, 기준 또는 사양을 충족시키지 못한다면 당연히 발주는 일어나서도 안 되며 입찰 실패가 선언되어야 한다.
이전에 다운로드된 데이터를 감지하지 못하는 소프트웨어 문제
(Failure of Software to Detect Previously Downloaded Data)
더욱이, BAC에는 TIM 뿐만 아니라 ‘컨소시엄’(MPC)도 또 다른 주요 요구 조건-집계장비의 소프트웨어 프로그램이 이전에 입력된 선거구 결과를 탐지하여 그 것이 다시 집계장비에 입력되는 것을 방지 할 수 있어야 한다―을 충족시키지 못한 것으로 나타나고 있다. BAC의 자체 보고서 7페이지에는 두 입찰자 모두 같은 결함이 있는 것으로 되어 있다.
각기 다른 개표 또는 통합 차원에서 이전에 다운로드된 데이터를 탐지해낼 수 있는 능력은 가장 중요하게 취급되고 있는 조건으로 이것은 제안요청서(RFP)에서도 세 차례나 반복되고 있다는 사실을 확인할 수 있다. 제안요청서(RFP) 30페이지에서, 우리는 시/자치도시의 개표장비 소프트웨어는 이전에 다운로드된 선거구 결과를 탐지해서 본 장비에 다시 ‘입력되는’것을 방지해야 한다는 조건을 확인할 수 있다.
이외에도, 제안요청서(RFP) 32페이지에서, 우리는 시/자치도시의 개표장비 소프트웨어는 이전에 다운로드된 선거구 결과를 탐지해서 본 장비에 다시 ‘입력되는’것을 방지해야 한다는 조건을 확인할 수 있다. 또한 제안요청서 35페이지에서, 우리는 또 다시 시/자치도시의 개표장비 소프트웨어는 이전에 다운로드된 선거구 결과를 탐지해서 본 장비에 다시 ‘입력되는’것을 방지해야 한다는 조건을 확인할 수 있다.
다시 말하지만, 선관위는 이처럼 가장 중대한 관심이 되는 사항에 있어 결정적인 결함을 무시하는 쪽을 선택했다. 2004년 5월로 소급하여, 파렴치한 사람들이 특정후보나 후보들에게 유리한 결과를 컴퓨터에 반복하여 다운로드 시킴으로써 그와 같은 결함을 이용하고 이득을 취하려 할 수도 있다는 것이다. 그러므로 우리는 키를 몇 번 두드림(key strokes)으로써 발생할 수도 있는 대대적인 부정 선거에 맞서고자 한다. 이는 전자시대의 경이(marvel)이자 재앙이 아니겠는가!
감사단서를 출력하지 못하는 문제 (Inability to Print the Audit Trail)
그러나 이것만이 전부가 아니다. 재정 및 입찰 위원회의 자체 보고서 6, 7페이지에는 두 입찰자의 자동화집계기계(ACMs)가 모두 데이터의 손실이 전혀 없는 감사 단서를 출력할 수 없었다고 지적하고 있다. 여기서 메가 퍼시픽 컨소시엄(MPC)의 경우 자체 자동화집계기계에 아예 감사 추적 시스템이 포함되어 있지도 않았다.
이러한 특정 결함은 입찰 뿐만 아니라 자유롭고 믿을 만한 선거에도 영향을 미치는 것으로 매우 중요한 문제가 아닐 수 없다. 감사단서(를 요구하는 목적은 선관위로 하여금 자동화집계장치(ACM) 운영자들의 신원을 추적하고 확인할 수 있도록 하기 위함이다. 이외에도 감사 단서를 요구하는 목적은 다양한 데이터가 개표장치로 다운로드 되는 시기에 행해질 수도 있는 부정을 막는 동시에 범인을 색출하기 위함이다.
따라서 제안요청서(RFP) 27페이지에는 투표 집계장치 및 투표 집계소프트웨어가 모든 기계 작동의 서류화 및 확인을 목적으로 하는 감사단서의 명시하고 있다. 이와 함께 감사단서는 내부 저장 장치에 저장되어야 하며 장차 출력 및 확인에 대한 요구가 있을 경우 이에 응할 수 있어야 한다.
이와 함께 제안요청서(RFP) 30~31 페이지에는 시/자치도시의 개표 시스템 소프트웨어는 개표 작업의 감사단서 출력할 수 있어야 하며, 여기에는 개표 프로그램이 착수된 날짜 및 시간 그리고 지정된 사용자의 로그인(log in*장비 운영자의 신원확인), 개표 시스템으로 다운로드된 개표 데이터의 날짜 및 시간 등의 데이터가 포함되어 있어야 한다고 요구하고 있다.
제안요청서(RFP) 33페이지에서는, 시/자치도시의 개표장비 소프트웨어에 대해 동일한 감사단서 조건이 명기되어 있음을 확인할 수 있으며; 35~36페이지에서는, 전국구 개표장비 소프트웨어에 대해 동일한 감사단서 조건이 명기되어 있음을 확인할 수 있다. 이처럼 감사단서의 출력을 요구하는 조건은 BAC나 선관위가 가볍게 여겨서는 안 되는 사항으로 선관위의 자동화 선거 시스템 이용 권리를 인정하고 있는 공화국 법령(RA) 8436 7항의 규정에서도 충분히 확인되고 있다.
피고 측이 여러 차례 언급한 동 규정에서는 자동화집계장비(ACMs)가 다음의 두 종류로 분류되는 확실한 특성을 담고 있어야 한다고 규정하고 있다: 이 두 가지 규정은 필수적인 것이며 기타 다른 특성 또는 제원의 경우 법률상으로는 선택적인 것으로 간주된다.
이처럼 강제성을 규정하는 특성에는 “감사단서에 대한 규정”도 포함된다. 7항에서 아래와 같은 내용을 확인할 수 있다: “본 시스템에는 다음과 같은 특성들이 담겨 있어야 합니다; (a) 적절한 투표용지(ballots)의 사용; (b) 투표를 집계할 수 있는 독립형 장비와 결과물을 즉시 통합시킬 수 있는 자동화된 시스템 (c) 감사단서에 대한 규정을 담고 있어야 함; (d) 최소한의 인력 개입; 및 (e) 적절한 보호/안전 대책”
간단히 말해, 피고 측 감사 단서를 요구하는 규정은 사실상 강제적이며, 공화국 법령(RA) 8436, 7항에 언급되어 있다는 사실을 부인할 수 없다. 피고인 선관위는 기계 또는 소프트웨어가 결함이 있다고 언급한 BAC의 보고서에 의존해 왔다는 점도 부인할 수 없다. 그럼에도 불구하고 선관위는 간단히 이 결함을 무시하고 본 계약을 개인인 피고 측 발주했다. 따라서 선관위는 마땅히 이행해야 할 법률을 위반했다고 볼 수 있다.
C.구제수단으로서 소급형법 금지의 부적절성 문제
(Inadequacy of Post Facto Remedial Measures)
피고 측은 감사 단서에 대한 규정뿐만 아니라 이전에 다운로드된 데이터의 탐지와 관련된 결함이 단순한 결점 또는 사소한 결함에 지나지 않는 것으로 고칠 수 있는 문제라고 주장하고 있다. 아마도 선관위는 단순히 BAC의 보고서에 의존했던 것으로 여겨진다. BAC의 보고서 8페이지에는 “메가 퍼시픽이 8개 항목에서 불합격을 판정받았으나 리프로그래밍(프로그램을 다시 짜는 것)을 통해 교정이 가능한 문제이다. 그러므로 얼마든지 수정이 가능한 문제”라고 명시되어 있다.
아래에 서명한(undersigned) ponente의 질문-그 중 일부는 구두 변론 중에 Borra 위원에게 설명되었다-에 대해서는 금일까지도 답변이 이뤄지지 않은 상태이다. 무엇보다도 먼저, 누가 메가 퍼시픽의 8가지 ‘불합격’ 판정이 소프트웨어 때문이라는 결정을 내렸는가의 문제인데 그것은 과연 과학기술부(DOST)였을까 아니면 기술업무그룹(TWG)이었을까?
그와 같은 결함이 장비하자의 결과 이었다고 우리가 어떻게 확신할 수 있겠는가? 소프트웨어가 실제로 다시 만들어질 수 있으며 교정이 가능하다는 결정은 또 어떻게 된 것인가? 공인된 기술전문가가 프로그램의 소스 코드(source code)를 읽고 분석해 이와 같은 문제가 고쳐질 수 있다는 결론을 내렸단 말인가?
이 같은 공인된 기술전문가는 또 누구란 말인가? 그가 언제 그런 연구를 실시했단 말인가? 그가 그의 연구 결과에 대한 서면 보고서를 작성했단 말인가? 아니면 선관위가 그와 같은 무모한 추측을 했단 말인가? 이런 것들은 소프트웨어 프로그램과 관련된 모든 결점이 교정될 수 있고 프로그램을 살릴 수 있다는 사실로 귀결되지는 않는다.
정보기술분야에서, 프로그래밍 오류가 발생할 수도 있는 잘못 된 프로그램이 많다는 것은 상식적인 일이다. 따라서 프로그램을 교정하려고 시도하는 것은 경제성의 논리에 맞지 않는다; 대신에 프로그램 제작자들은 잘못된 프로그램을 그냥 폐기해 버리고 처음부터 일을 다시 시작한다. 공인된 기술전문가가 읽어내지 못하는 소스 코드가 있다면 그와 같은 프로그램은 교정이 불가능하다는 사실은 말할 필요가 없는 것이다.
그리고 정말로 어떤 공인된 기술전문가가 그 소스 코드를 재검사 했다면, 그가 그 프로그램을 교정하기 위해 얼마나 많은 일을 해야 할지에 대해서도 결정을 내렸단 말인가? 그리고 이 작업을 수행하는데 있어 얼마나 많은 시간과 돈이 소요될 것인가? 누가 이 작업을 실천에 옮길 것인가? 그 교정 작업 수행이후에는, 그 프로그램이 정말로 적절하게 교정되었는지, 그리고 작업 이후 적절하게 작동이 되는지에 대해서는 누가 확인을 할 것이며 어떻게 확인할 것인가? 물론 가장 중요한 것은 이와 같은 교정 작업을 2004년 선거를 앞두고 제 때에 실행할 수 있느냐의 문제다.
분명한 것은, 피고들 중 어느 누구도 이 문제에 대해 생각조차 해본 적이 없다는 점이다. 선관위는 주지된 결함들이 소프트웨어를 리프로그래밍함으로써 교정될 수 있다는 것이 사실인지의 여부와 관련해 과학기술부(DOST)를 통해 조사를 해 보려는 생각조차 하지 않았다. 단순히 선관위는 BAC라는 단어를 절대적 진리로 받아들였을 뿐이다. 명백히 선관위는 소프트웨어에 관심이 없었으며 오로지 기계를 구입하는 데만 초점을 맞추고 있었을 뿐이다.
본 법정을 당황케(dismay) 만든 또 한 가지 사실은 선관위가 현재 사용하고 있는 소프트웨어가 단순히 ‘데모’(demo) 버전이었다는 것을 Borra위원의 구두 변론을 통해 알게 됐다는 점이다. 실제 선거에 사용될 버전은 여전히 개발 중이었으며 완성된 상태가 아니었다는 것이다.
그 소프트웨어의 최종 버전이 검사를 거쳐서 배치되는 시기는 언제가 될지 불투명하다. 본 법정이 볼 때 선관위는 그저 가만히 앉아 행운을 기대하며 최종 제품이 작동되기만을 고대하고 있는 것처럼 보인다. 만일 이것이 제대로 되지 않을 때를 대비한 ‘계획 B`(Plan B)는 있는가? 누가 알고 있는가? 그러나 이 모든 소프트웨어 프로그램은 컨소시엄에 발주된 입찰 및 계약의 일부 및 한 부분일 뿐이다.
요구되는 방식으로 결과를 개표 및 통합하는 것은 물론이거니와 소프트웨어의 최종버전이 제대로 작동되는지도 모르는 상황에서 이미 장비 구매가 진행되고 이에 대한 비용이 지급된 이유는 무엇 때문이란 말인가? 개표장비 뿐만 아니라 집계장비들도 정확한 소프트웨어 프로그램이 없이는 제대로 작동하지 않을 것이다. 오늘날까지도 여전히 효력이 있는 오래된 격언이 하나 있다: “쓰레기가 들어가면 쓰레기가 나온다.”
컴퓨터가 아무리 강력하고, 우수하고 정교하다 해도 사용 중인 소프트웨어가 하자가 있거나 손상되면 그 결과는 결코 쓰레기보다 나을 것이 없을 것이다. 그리고 여기서 무엇이 문제가 되는지를 생각해야 하는 것은 바로 우리의 민주주의적 삶의 기초가 될 2004년 전국 선거이다.
결함의 교정은 어떻게 할 것인가? (Correction of Defects?)
피신청인은 각서에서 일부인 285대의 집계장비들에 대한 검사를 받고 2003년 10월 8~18일에 실시된 인증 검사를 통과했다는 과학기술부(DOST)가 발행한 19건의 증명서를 자랑스럽게 첨부했다. 검사를 받은 장비들 중 일부는 이전에 실시된 검사에서 불합격 판정을 받았으나 조정 과정을 거쳐 재검사에서 통과한 것들이었다. 유감스럽게도 과학기술부(DOST)의 증명서는 어떤 방식으로, 어떤 기준에 의해 기계의 상태, 실행 및(또는) 준비성(readiness)이 재평가되고 사정된 후 합격 표시가 부여됐는지의 여부를 밝히지 않고 있다.
이 같은 사실과 별개로, 피신청인의 구제노력은 이제, 놀라울 일도 아니지만, 기계의 하드웨어 다시금 초점을 맞추고 있다. 소프트웨어--감사 단서를 출력시킬 수 있는 능력을 포함해 이전에 다운로드된 데이터의 다운로드 및 침입방지 그리고 결함을 감지할 수 있는 능력--에 대해서는 아무런 언급도 행동도 취하지 않았다.
장비들이 얼마나 여러 번 검사 및 재검사를 받았건 간에, 프로그래밍 결함 및 하자에 대해 아무런 조치가 취해지지 않았다면 대대적인 선거 부정의 위험성은 그대로 남게 될 것이다. 컴퓨터에 대해 아주 약간만 알고 있는 사람이라면 이렇게 말할 것이다, “그것은 기본이다”
그리고 지난 2003년 12월 5일, ‘Inq7.net 뉴스 보고서’에서 선관위 의장은 장비에 필요한 소프트웨어가 아직 완성도 되지 않은 상태였음에도 불구하고 2004년 5월에는 새로이 자동화된 선거 시스템이 전국적으로 사용될 것이라고 말했다. 또한 선관위가 하드웨어와 소프트웨어를 검사하는데 도움을 주고 있던 필리핀 컴퓨터 협회의 Titus Manuel이라는 사람은 집계를 내는데 사용되는 소프트웨어는 12월 5일까지 제출되어야 하고개표에 필요한 소프트웨어는 1월 초가 만기일이라고 했다는 보고가 접수되기도 했다.
선관위가 계속해서 자동화집계장비(ACMs)에 대한 대금을 지불한다 하더라도, 우리는 계속해서 묻고 있다: 도대체 누가 그 소프트웨어에 대해 검사를 실시해 제대로 작동될 수 있게 만들 것이란 말인가?
어쨌든, 장비들에 대한 재검사 및/또는 모든 장비에 대한 100% 검사(각각의 단일 장비 모두에 대한 검사)를 한다 하더라도 2003년 4월 15일 선관위가 계약을 발주 했을 때는 이미 중대한 재량권의 남용이 있었다는 점을 희석시키기에는 역부족일 것이다. 이유는 입찰과정에서 명백하고도 분명한 결함이 있었다는 점, 최종 입찰자가 자격미달이었다는 점, 그리고 자동화집계장비의 불능(inability) 및 입찰 조건과 규정에 맞지 않는 소프트웨어가 사용되었다는 점을 들을 수 있다.
선관위의 최근 “보증문”은 설득력이 없다
Comelec’s Latest “Assurances” Are Unpersuasive
최근 선관위에 의해 접수된 탄원서는 우리의 염려를 완화시키는데 그다지 도움이 되지 못하고 있다. 선관위는 단순히 법률의 심각한 위반 그리고 자신들이 저지른 중대한 (재량권의) 남용적 행위가 있었음을 확인했을 뿐이다.
본 법정에 의해 2003년 12월 9일에 제출된 결정문은 피고 측에게 납품 및 대금 지급된 자동화집계장비(ACMs)의 수를 비롯해 장비의 구매일 까지 지급된 지급액수를 통보할 것을 요구하고 있다. 마찬가지로 피고 측 검사된 자동화집계장비(ASCMs)의 수, 하자가 있는 것으로 확인된 장비의 수에 대해 과학기술부(DOST)로부터 받은 확인서를 제출하라는 지시도 받았다; 그리고 재프로그램된 소프트웨어에 대한 검사가 이뤄졌는지 공화국법령(RA) 8436에 의거해 그 요구조건의 충족 여부를 확인했는지에 대해서도 확인서를 제출하라는 지시를 받았다.
2003년 12월 29일자 선관위 “부분 수용 및 정견발표”(Partial Compliance and Manifestation)를 통해, 선관위는 본 법정에 1,991대의 자동화집계장비(ACMs)가 이미 그날부로 위원회에 납품되었다고 통보했다. 이에 앞서 선관위는 이미 1,937대의 자동화집계장비(ACMs)의 대금에 해당하는 849,167,697.41 페소의 금액을 공급자에게 지급했다는 사실에 대해서도 확인해 주었다.
이 같은 상황에서, 선관위는 처음으로 본 법정에서 아래와 같은 사실을 폭로(disclosed)했다.
“자동화집계 및 개표 프로젝트는 자동화집계장비(ACM)의 하드웨어의 제조 뿐만 아니라 3가지 형식의 소프트웨어도 포함되는데, 이는 다음과 같은 용도로 사용되는 것을 목적으로 하고 있다.
1. 기술입찰서의 평가
2. 검사 및 인증 절차
3. 선거일용도“
평가 없이 소프트웨어의 첫 번째 타입을 구매한 것과 관련하여
환언하면, 소프트웨어의 첫 번째 타입은 입찰자의 기술적 입찰 평가를 가능케 할 유일한 목적으로 개발되었다. 선관위는 다음과 같이 설명했다. “자동화집계장비(ACM) 하드웨어의 제공에 덧붙여, 입찰자들은 ACM이 제대로 기능할 수 있도록 `베이스` 소프트웨어 프로그램을 개발해야 한다. 입찰 평가에 사용된 소프트웨어 프로그램은 선거일에 사용될 실제 소프트웨어 프로그램이 아니기 때문에, 두 가지 다른 타입의 소프트웨어 프로그램이 개발되어 선거일 전까지 철저히 검증될 것이며, 프로그래밍으로 수정할 수 있는 `베이스` 소프트웨어의 결점은 본질상 대수롭지 않은 것으로 사료되며, 무시될 수 있다.”
결국, 선관위는 입찰을 평가했고 부분적으로는 "베이스" 소프트웨어를 운영하는 ACM의 작동 기반위에서 "낙찰자"에게 계약을 수주키로 결정했다는 것이다. 그 소프트웨어는 따라서 "데모" 소프트웨어로써, 선거일에 사용될 실제 소프트웨어가 아닌 것이다. 그 계약으로 ACM이나 기타 하드웨어의 획득 뿐 아니라 그것을 운영할 소프트웨어도 포함됨을 생각하면, 선관위가 선거일에 사용될 소프트웨어를 평가는커녕 보지도 않고 계약을 했음이 더욱 분명해졌다.
그렇다면 계약 품목인 소프트웨어가 여전히 개발 중이며, 최종 완성까지 수많은 변화가 예상됐는데도 왜 굳이 입찰을 해야 했는가? 그리고 그 뿐만이 아니다.
소프트웨어의 두 번째 타입에 있어 실패에 관한 무설명
(No Explanation for Lapses in the Second Type of Software
소프트웨어의 두 번째 타입에 개입된 혐의를 받고 있는, 두 번째 단계는 "시험 및 승인 절차"로 간단히 불린다. 우리가 최대한 추론하면, 선관위는 주장하기를 이 소프트웨어의 두 번째 타입은 또한 획득 절차에서 "시험 및 승인" 단계에 맞춰 공급업자가 개발, 전달할 것이라는 거다. 본 법정에 제출된 과학기술부(DOST) 보고서를 포함한 이전 항변들은 ACM의 시험 및 승인에 맞춰 공급업자가 특정 소프트웨어 세트를 개발했다는 언급을 하지 않았다.
기록에 의하면, 수입 ACM들은 DOST에 의해 실행되는 시험 및 승인 절차를 거쳐야 한다. 최초에 인도된 분량에 시험 통과에 실패한 기계들이 포함되어있었기 때문에, 선관위는 DOST측에 1백퍼센트 시험을 실시하도록 요구했는데, 그것은 인도되는 ACM을 모두 시험하는 것이다. 2003년 10월 8일부터 18일 사이에 시험된 기계 중에는 최초 시험에 실패했다 그 뒤 재시험에 통과한 기계들도 있었다. 그러나 현재까지 시험 및 승인과정에 속하는 소프트웨어의 두 번째 타입이 있었다는 언급은 없었다.
동일한 진술에서, 선관위는 재프로그램된 소프트웨어가 시험을 통과해 공화국법령(RA) 8436조에 일치함이 발견되었다고 고백했다. 선관위의 근거는 다음과 같다. “소프트웨어 프로그램은 자동화 집계 시스템의 핵심 요소이므로, MIRDC-DOST에 의해 발행된 인증서는 곧 기술평가위원회에서 제시한 공화국 법령(RA) 8436호의 조항에 일치함을 공식적으로 인정하는 것이다.”
그 사실이 선관위의 전반적 주장을 뒷받침 하진 못한다. 2003 년 12월 15일자 MIRDC-DOST측의 편지를 자세히 조사한 결과는 총괄적 결과를 정당화하지 못하고 있다. 투명성을 위해, 아래와 같이 편지전문을 공개한다.
2003 년 12월 15일
존경하는 레수렉시온 보라 위원님(HON. RESURRECCION Z.BORRA)
선거관리위원회
참조 : 호세 톨레티노 주니어(Jose M. Tolentino) 변호사
프로젝트 디렉터
친애하는 보라(Borra) 위원님
저희가 2003년 12월 2일부터 12일까지 자동집계기계를 시험한 결과를 알려드리게되어 기쁘게 생각합니다.
"현재까지 저희는 1991개의 자동집계기를 시험했습니다.
첫 번째 분량 - 30개 네 번째 분량 - 438개
두 번째 분량 - 288개 다섯 번째 분량 - 438개
세 번째 분량 - 414개 여섯 번째 분량 - 383개
18 개가 시험에 실패했음을 유념하셔야 합니다. 18개 중 오직 하나만 재시험에 실패했습니다
감사합니다.
롤랜도 빌로리아(Rolando T. Viloria, Ceso III)
실행이사
과학기술부(DOST) 기술평가위원회 의장
상기 편지를 대강 봐도, "전자투표시스템의 소프트웨어 구성요소가 재프로그램되어 RA 8436과 일치한다"는 선관위의 주장을 뒷받침할 근거를 찾을 수 없다. 소프트웨어의 재프로그램에 관한 어떠한 언급도 없다. 만일 MIRDC-DOST가 재프로그램을 해 그 과정이 성공적으로 드러났다면, 그 성과에 대해 자랑스럽게 썼을 것이다.
선관위가 어떻게 해서 재프로그래밍이 실행되었다고 믿게 되었는지는 불분명하다. 어쨌든, 선관위는 사실적인 세부사항에 있어 정직하지 않았다. 만일 재프로그래밍 되었다면, 누가 언제 했나? 그것이 적절하게 수행되었다고 어떻게 믿을 수 있나?
1793 대의 기계가 MIRDC-DOST 시험을 통과했다는 사실 자체만으로는 소프트웨어 프로그램의 우월성을 입증할 수 없다. 우선, 기계들에 관한 시험 및 재시험이 앞 서 언급된 심각한 결함을 수정하려는 의도에서 이루어졌다는 기록이 없다. 사실, MIRDC-DOST의 편지는 어떤 종류의 시험 및 재시험이 수행된 건지 암시하지 않는다.
뒷받침 할 서류의 부재는 선관위의 주장을 신뢰할 수 없게 만든다. 어쨌든, 그 어떠한 조치도 2003년 4월 15일 벌어진 심각한 재량 남용을 완화할 수는 없다.
소프트웨어의 세 번째 타입에 의해 무효화된 공개입찰의 이론적 근거
피신청인 선관위는 본 법정의 분노를 다음과 같은 말로 무마하려 했다. “MIRDC-DOST 테스트 및 승인 절차도중 공화국 법률 8346항의 요구조건을 이미 통과한 재프로그램된 소프트웨어는 부가 요소들로 인해 주문에 적합해 질 것이다. 1. 후보들의 최종 목록, 2. 선거구 프로젝트 3. 공식 투표용지 디자인 및 보안 특성 4. 암호화, 디지털 인증 및 디지털 서명. 국가선출직을 위한 후보 최종 목록은 2004년 1월 23일 이전에 마무리될 것이며, 선거구 프로젝트는 동일 준비될 것이다.
일단 상기 요소들이 소프트웨어 프로그램에 통합되면, 기술평가위원회가 조직한 테스트인증그룹(Test Certification Group)이 선거일에 사용되기 전 최종 소프트웨어를 세심하게 테스트할 것이다. 테스트인증그룹이 시행할 테스트 외에도 선관위는 정보 공개뿐만 아니라 최종 선거일 프로그램의 시험을 위해 전국적으로 선별된 지역에서 모의투표를 실시할 것이다. 피신청인 선관위는 따라서, 이런 요구에 응하는데 2004년 2월 16일까지 기한이 주어져야 한다고 요구하는 바이다.“
상기 문구는 입찰 및 획득 과정에서 선관위가 채택한 신중치 못한 접근을 보여준다. 선관위는 선거일에 소프트웨어를 사용하기 전, 후보목록, 투표구 프로젝트 같은 데이터의 추가를 통해 "고객 맞춤"을 요구할 것이라고 한다. 그리고 그런 데이터가 어쨌든 2004년 1월에야 이용 가능할 것인 만큼 선관위 측으로서는 그 전에 공급업체에 소프트웨어의 최종 버전을 완성하도록 독촉할 필요를 느끼지 못하는 것이다. 어쨌든 선관위는 선거에 필요한 소프트웨어가 선거일 전까지 계속 개발, 시험, 수정, 완료 될 수 있다고 주장하며, 동시에 선거관련 활동도 진행 중이라는 것이다.
이런 마음가짐을 고려하면, 2003년 2월부터 3월 사이에 발생한 입찰과정에서, 선관위가 집계 및 검표 소프트웨어에 신경 쓰지 않은 것은 놀라운 게 아니다. 소프트웨어가 결함이 있고, 이전에 다운로드한 데이터의 재사용이나 감사추적의 생성을 발견내지 예방하지 못함을 인정해도, 다른 결점들은 진행과정에서 교정될 수 있었다. 어쨌든 입찰 목적에 사용된 소프트웨어가 선거일에 쓰일 소프트웨어라고 할 수 없는데 어째서 소프트웨어의 결점에 신경 쓰나?
분명히, 그런 뒤범벅 된 추론은 법률에 의해 정해진 입찰과정의 근본적인 근거를 완전히 부정하는 것이다.
처음부터, MPC, MPEI가 자격 미달임에도 입찰에 참여하게 하고, 궁극적으로 MPC, MPEI측과 계약을 함으로서, 선관위가 공개입찰에 관한 공개지침을 교묘히 위반하였음을 본 법정은 설명하였다. 이제, 선관위의 최근 설명으로 인해, 낙찰자의 계약 품목 변경을 허용, 실질적으로 공개입찰 없이 상당한 수정을 인정함으로써, 선관위가 공개 입찰에 관한 법을 위반한 것이 분명해졌다.
이런 입장은 실질적이건 잠재적이건, 각각의 응찰자를 동등하게 대우하도록 하는 공개입찰에 관한 법률, 지침, 규칙 등 관련 법률의 엄격한 적용을 요구하는 법체계와 상반되는 것이다. 공개입찰의 본질은, 결국, 공정 경쟁의 기회며, 입찰의 정확한 비교를 위한 공정한 토대다. 이것은 곧 각 응찰자가 동등한 조건에서 응찰해야 한다는 것이며, 같은 지침, 요건에 구속되어, 최고가나 최저가로 낙찰이 결정되어야 한다는 것이다.
따라서 입찰 조건사이에 간극을 허용하는 것은 공개입찰이란 개념 자체와 상반되는 것이다. 공개입찰 없이 낙찰된 계약의 상당한 수정은 공개 입찰에 관한 지침을 위반한 것이며, 공화국법령(RA) 8436조의 정신과 의도에도 배치되는 것이다.
또 다른 관점에서도, 선관위의 접근은 이해하기 어렵다. 선거일 전, 소프트웨어가 각 투표구, 지자체, 시, 구 등에서 맞춤주문 된다는 것을 인정해도, 선관위가 입찰초기부터 유망한 공급업체나 입찰업체에 각 투표구에 배포될 소프트웨어의 최종판을 생산하도록 요구한 것이 없다는 것이다. 그런 요구에 충족했다면, 소위 데모 소프트웨어보다 훨씬 나은 평가 및 선정 기반을 제공했을 것이다.
피신청인은 낙찰 공급업체의 계표기가 2천만 미만의 유권자들이 참여한 정치적 투표에 사용된 적이 있음을 주장한다. 만일 그렇다면, 과거 투표에 사용된 그 소프트웨어가 여전히 이번 경우에도 채택될 수 있었을 이유가 돼야 한다. 이런 범주에 속하는 기계나 소프트웨어에 돈을 지불하는 것은 데모 소프트웨어나 앞으로 프로그램을 쓸 수 있게 해주겠다는 빈 약속에 수백만 페소를 들이는 것보다 훨씬 이해가 된다.
하지만 선관위가 취한 입장이 왜 비난받을 만 한 것인지에 대한 이유가 또 있다. 선관위는 아무것도 잘못되지 않을 거란 위험한 추정에 안주했다. 또한, 그 소프트웨어를 개발, 수정, "재프로그램"해 선거 당일, 전자투표가 예상대로 차질 없이 진행될 것이라고 생각한 것이다.
그러나 그런 낙관적인 생각이 현실화되지 않으면 어떡할 것인가? 또한, 노력에도 불구하고, 서둘러 개발된 시스템이 부정확한 집계를 하거나, 심지어 해킹되고, 조작되면 어쩔 것인가?
8 억4천9백만 페소의 세금을 들여 구입한 결함 있는 소프트웨어 및 기계에 대해 우리가 무엇을 어떻게 할 것인가? 더 중요한 것은 전자투표의 실패로 국가에 변란이 일어나면 어떻게 할 것인 가다.
본 법정은 "주문제작 될 소프트웨어의 추가 요소에 관한 증명"을 제출할 기한을 2004년 2월 16일까지 달라는 선관위의 요청을 기각한다. 왜냐하면 그런 요청을 받아들이는 것은 이 사건의 판결을 불필요하게 지연시키는 것이며 2004년 선거를 연기할 구실을 주게 되기 때문이다. 오히려, 그런 증명이 신청인들이 제기한 심각한 남용적 행위를 되돌릴 수 없기에 쓸모없는 것이 되고 말 것이기 때문이다.
본 법정이 지나치게 비관적인가? 그렇지 않다. 오히려, 본 법정은 선관위가 공급 업체 측의 소프트웨어 개발 노력이 좋은 결과를 가져올 것이란 비현실적인 낙관에 빠지지 말았어야 함을 주장한다. 선관위는 검증을 거친 소프트웨어의 획득을 위해 좀 더 신중하고 공정한 접근을 채택했어야 하며 실패할 경우를 대비해 대체 안을 준비했어야 했다. 국가의 미래가 이번 사건에 달려있음을 고려하면, 선관위는 보다 신중했어야 했다.
결 문 (Epilogue)
다시 한번, 본 법정은 역사의 교차로에 서 있음을 발견하게 된다. 본 논란의 핵심은 컴퓨터공급업체의 사업도, 선관위의 의문스러운 선언도 아니다. 그렇다고 이 나라가 투표 집계 및 검표를 수동 작업에서 자동화 시스템으로 전환해야 하는가도 아니다. 핵심사안은 수개표에서 자동개표로의 전환을 이행해야 하는 법적 의무를 지고 있는 선관위가 그 작업을 적절하고도, 적법하며 신중히 할 능력과 가능성이 있는가이다.
불행히도, 선관위는 이런 역사적 임무에 부합하지 못했다. 본 판결의 서문에 언급되었다시피, 선관위는 투표의 집계 및 검표의 자동화 계약에 있어, 재량권을 심각하게 남용했을 뿐만 아니라, 법적으로 요구되는 기술적 요건에 미달되는 값싼 투개표자동화 시스템을 승인함으로써 투표의 신뢰성을 심각한 위험에 빠뜨렸다. 선관위의 후속조치도 2003년 5월 선관위의 계약승인 및 동년 5월 "모시"에 부적합한 입찰자로부터 비실재적인 소프트웨어 및 결함 있는 기계를 구입키로 한 선관위의 행위를 교정하지 못한다.
이런 이유로 인해, 본 법정은 우리나라의 선거 시스템을 붕괴시킬 수 있는 무효이며 불법적 거래를 허가하는 것은 비양심적이며 용납할 수 없음을 밝히는 바이다. 왜냐하면 이런 불법적 거래에 눈을 감는 것은 공익을 보호할 본 법정의 헌법적 의무를 포기하는 것이 되기 때문이다.
따라서 무효 및 불법인 결과에 의해 이뤄진 기계 및 그에 따른 종물 구입 및 대금 결제는 법적 기반이 없어졌다. 그러므로 이번 계약에 지불된 공적자금은 형사상 기소 없이 수취인 및 혹은 이런 불법적 지불을 가능케 한 당사자들로부터 회수되어야 한다.
또한, 선관위 및 담당 직원들은 임무 수행에 있어, 자신들의 심각한 재량권 남용으로 빚어진 이번사태 및 입찰 및 계약에 대해 전적인 책임을 지어야한다. 국가는 물론, 국가의 대리인 및 공무원의 불법 및 실수에 구속되지 않는다.
우리나라가 느리고, 수동적인 선거 과정에서 벗어나야 할 필요가 있는 것은 사실이다. 그러나 그렇게 하기 전, 국가는 완벽한 자동선거 시스템을 적합하며 신중히 이행할 수 있는 능력 있는 선거담당기관을 갖고 있어야 한다.
핵심은, 빠르며 부정 없는 자동화된 선거 시스템을 국가가 갖기를 희망하기 전에, 국가는 투명하고 합법적인 공개입찰 시스템에 기반을 둔, 자동화된 하드웨어 및 소프트웨어를 획득할 수 있어야 한다는 것이다. 민주주의 사회에서 그러하듯이, 전자 선거의 궁극적인 목표는 합법적이며, 유효하며, 공명정대한 과정에 의해 필요한 기술과 도구를 습득하는 것에 의해 성취되어야 한다. 필리핀이 자동화된 선거 과정이 필요하다 해도, 부적절하며 비합법적인 방법을 통해 들어온 시스템을 용인할 수는 없다. 격언도 있다시피, 목표가 수단을 정당화 할 수는 없다. 애매한 계약이 발전적인 결과를 가져올 수는 없는 것이다.
따라서 청원은 인정된다. 본 법정은 그러므로 CAES의 2단계 계약을 메가 퍼시픽 컨소시엄에 수주키로 한 선관위 결의문 6074호가 무효임을 선고한다. 또한 선관위와 메가 퍼시픽 e-솔루션 간에 이행된 계약도 무효임을 선고한다. 본 법정은 선관위에 본 건과 같은 프로젝트에 속하는 합의나 계약 이행도 삼갈 것을 명령한다.
본 판결문의 사본을 선관위 결의 및 계약에 관련된 공무원들의 형사상 책임을 결정할 옴부즈맨 위원회에 제공한다. 무효인 결의 및 계약으로 야기된 불법 지불의 악영향으로부터 정부를 보호하고 공익을 지키기 위해 검찰총장은 조치를 취해야 한다.
위와 같이 판결한다. (SO ORDERED)
Carpio, Austria-Martinez, Carpio-Morales, and Callejo, Sr., JJ., concur.
Davide, Jr., C.J., Vitug, and Ynares-Santiago, JJ., see separate opinion.
Puno, J., concur, and also joins the opinion of J. Ynares-Santiago.
Quisumbing, J., in the result.
Sandoval-Gutierrez, J., see concurring opinion.
Corona, and Azcuna, JJ., joins the dissent of J. Tinga.
Tinga, J., pls. see dissenting opinion.
김필재기자 2006-01-14 오전 12:16:00 | |
